Od konstytucji majowej do kwietniowej – ustawy zasadnicze w historii Polski

Nowoczesny konstytucjonalizm ma w Polsce długie tradycje. U jego fundamentów legło przekonanie, że prawo jest podstawą istnienia państwa i symbolem jego uniwersalności, niezależnej od przelotnych rządów. Z okazji 100. rocznicy uchwalenia konstytucji marcowej zapraszamy do lektury artykułu o aktach prawnych, na których stała II RP.

Początek: Konstytucja 3 maja

Konstytucja 3 maja już w momencie jej uchwalania była aktem archaicznym, zarówno w treści jak i formie. Jej zawiła, lekko barokowa treść nie spełniała wymogu jasności i klarowności prawa. Mimo to była dokumentem, który nie tylko w najpełniejszy sposób porządkował system sprawowania władzy w państwie, ale także był manifestem woli suwerenności i niezależności. Z braków twórcy konstytucji doskonale zresztą zdawali sobie sprawę deklarując, że 25 lat po jej uchwaleniu, nad ustawą zasadniczą pochylić się miano raz jeszcze, poprawiając ją i dostosowując do czasów, w których miała funkcjonować.

Polski historyk, Aleksander Rembowski, w książce „Konfederacja i rokosz” zachwalał Ustawę Rządową za osadzenie jej modernizacyjnego charakteru w tradycji demokracji szlacheckiej i rozumienia przez nią istoty państwa, co różnić ją miało od francuskich idei rewolucyjnych, które dążyły do zniszczenia starego świata i zastąpienia go nową rzeczywistością bez starych naleciałości. Konstytucja majowa z niektórymi fundamentami dawnego systemu zrywała dość brutalnie. Była przewrotem, o zachowawczej fasadzie za którą tętniło życie pełne rewolucyjnego zapału. Tradycje prawne Rzeczpospolitej pozornie konserwowała, w rzeczywistości wywracając je do góry nogami i otwierając na nową interpretację. Ówczesne społeczeństwo szlacheckie świetnie to rozumiało.

To w czym najgłębiej tkwiła ustawa zasadnicza z 1791 roku, było fundamentalne przekonanie o wyższości spisanego prawa nad przelotnością władzy. Jeszcze w XVI stuleciu w umysłach działaczy ruchu średnioszlacheckiego zakwitła idea streszczona w prostej maksymie brzmiącej po łacinie „lex est rex” (prawo jest królem). Była ona zasadniczo sprzeczna z wizją państwa, w której władca był nie tyle podległy prawo, co stanowił źródło tegoż. W Koronie patrzono na to zupełnie inaczej. Jeśli państwo stać się miało uniwersum odłączonym od postaci króla, własnością powszechną a nie prywatną, to nienaruszalną wolę władcy zastąpić musiało ponadczasowe i niekwestionowane prawo, w którym każdy kto chciał sprawować władzę musiał się zmieścić, do niego dopasować. Tym samym czyniono z państwa twór nie ograniczony czasowo, swoiście abstrakcyjny, choć jednocześnie bardzo realny, acz wolny od kaprysów i samowoli dzierżących władzę. Tak przynajmniej wyglądało to w ideale państwa, w którym prawo miało być królem, a król jedynie przelotnym najwyższym urzędnikiem, który w ramach i z mocy prawa panować miał nad uświęconym krwią przodków i kwitnącym dla przyszłych pokoleń krajem.

W ten właśnie sposób monarchię patrymonialną zamieniano w res publicę, czyli dziedzictwo już nie tylko określonej dynastii, ale całości narodu politycznego, który tym samym brał na swoje barki ogrom odpowiedzialności za to, czym jest i będzie owa Rzeczpospolita. Takie rozumienie prawa miało zatem także wymiar emancypacyjny, podkreślający ambicje wybijającej się na wolność grupy. Prawo zatem pojmowano jako źródło wolności, nie zaś początek zniewolenia. Zniewoleniem mogła być samowola władzy, pozbawiona kontroli, skazująca na konsekwencje wypływające z kaprysu, złego samopoczucia, chwilowego szaleństwa, albo wyrachowanej gry. Prawo miało być gwarancją, że te osobiste przywary władzy i autodestrukcyjna siła wypływająca z poczucia możliwości kreacji rzeczywistości, uda się powściągnąć, albo wręcz – jak mawiał Mikołaj Sienicki, jeden z najwybitniejszych działaczy sejmowych w staropolskim parlamencie – ocuglować. 

Wreszcie prawo służyć miało naprawie patologii narosłych przez zakonserwowanie struktur władzy. Nawet w Złotym Wieku przestrzegano przed upadkiem, dostrzegano wady państwa, które dziś zadziwiać może rozmachem, harmonią czy potęgą. To właśnie w środku epoki, którą mamy pokusę opisywać w samych superlatywach, powstało dzieło „O naprawie Rzeczpospolitej” Frycza Modrzewskiego, proroczo wieszczące potrzebę ładu państwowego i podkreślające rolę prawa. Frycz pisał:

„A ponieważ królowie polscy nie rodzą się, ale za zezwoleniem wszytkich stanów bywają obierani, przeto nie godzi się im tak tej władzy używać, aby mieli wedle woli swej albo prawa stanowić, albo podatek na poddane wkładać, albo co na wieczność stanowić. Bo wszytko czynią albo wedle społecznego wszytkich stanów zezwolenia, albo wedle zamierzenia praw; co wżdy jednak lepiej, niźli u onych narodów, których królowie i podatki wedle woli wkładają i wojny z postronnemi zaczynają i insze rzeczy sprawują; co aczkolwiek często za przyczyną i z dobrem rzeczypospolitej czynią, ale iż prawu nie podlegli, przeto się łacno do onego mierzionego tyraństwa zmykają, któremu przyzwoito jest, wedle upodobania swego czynić; gdyż przedsię królewska władza winna obyczajów i praw ziemskich słuchać, a wedle zamiaru ich ma rządzić”

Prawo służyć miało zatem pomyślnemu rozwojowi państwa i chronić go przed nieuchronnością upadku, jeśli dałoby się zamknąć w okowach tyranii.

Trzy myśli uniwersalne

Te właśnie trzy myśli, nieodzownie związane ze staropolskim myśleniem o ładzie res publici, przyświecały także twórcom konstytucji majowej. Po pierwsze widzieli w prawie fundament uniwersalności i ponadczasowości państwa. Tworzyli reguły, które przekraczać miały żywoty władców, posłów czy urzędników. Budowali system, który nie był co prawda uświęcony sankcją wieczności, ale miał być kręgosłupem, na którym zawiśnie struktura organizmu państwowego.

Po drugie konstytucja była wyrazicielem ambicji emancypacyjnych mieszczan i chłopów. Mieszczanom otwierała dostęp do praw politycznych, chłopom uchylała furtkę, która mogła wpłynąć na radykalną zmianę ich pozycji prawnej i społecznej. W rewolucyjnym stwierdzeniu iż „lud włościański spośród całego narodu największą stanowi ludność”, pojęcie narodu otrzepywano z nieuczciwych legend i mitów noszących znamiona rasizmu stanowego, i otwierano na jego rozumienie jako wspólnoty doświadczeń historycznych, języka i kultury. Nie był to jedyny wymiar emancypacji. Już na początku obrad Sejmu Wielkiego, jedną z pierwszych decyzji była likwidacja tzw. Rady Nieustającej, stworzonej w polskim systemie prawnym po pierwszym rozbiorze. Choć z jednej strony była to próba utworzenia pierwszego rządu centralnego i uporządkowania tym samym sposobu zarządzania krajem, to z drugiej nie było tajemnicą, że Rada Nieustająca jest w istocie narzędziem w rękach Rosjan, organem świadczącym o nieformalnym protektoracie Imperium nad Rzeczpospolitą. Znienawidzony symbol ucisku musiał zatem zniknąć, niezależnie od usprawnień administracyjnych jakie za jego istnieniem stały.

Wreszcie po trzecie konstytucja miała być reakcją na kryzys państwa, manifestacją woli jego naprawy, kołem ratunkowym chroniącym przed utonięciem. Głęboko wierzono, że wyrwie z marazmu rozpadający się kraj, da mu nowy bodziec do rozwoju i niczym arystotelesowski pierwszy poruszyciel wprawi w ruch. Czerpano przy tym z zaprzepaszczonych doświadczeń okresu po potopie szwedzkim, kiedy elity przerażone zaskakującym i tragicznym dla Rzeczpospolitej przebiegiem szwedzkiej kampanii, wyrażały pragnienie reformowania państwa. Niestety, ostateczny tryumf nad najeźdźcą ostudził zapał i zaraził szkodliwym przekonaniem i wspaniałości ustroju, który mimo przelotnych problemów ostatecznie sobie z nimi poradził. Twórcy majowej konstytucji nie chcieli wpadać w tę samą pułapkę.  

Oczywiście uchwaleniu Konstytucji 3 maja towarzyszyły zdarzenia, które nie pozwalają do końca nazwać ją efektem pragnień i dążeń całego narodu politycznego. Stworzona przez wąską grupę, przyjęta z naruszeniem dobrych obyczajów sejmowania i pod sztucznie stworzoną presją, atakowana była przez opozycję jako akt nielegalny i niedemokratyczny. Co prawda sejmiki lutowe z 1792 roku, z których większość przyjęła informację o zaakceptowaniu projektu Ustawy Rządowej  z niemałym entuzjazmem, zmywały z niej nimb oszustwa, ale rysa na legendzie niewątpliwie pozostała.

Nie była to zresztą jedyna skaza. Inną było krótkie i silnie nieefektywne jej funkcjonowanie. Konstytucja 3 maja przestała funkcjonować już niewiele ponad rok od jej uchwalenia. Nie spełniła nadziei i oczekiwań jej twórców. Została zresztą przez nich porzucona. Stała się zakładnikiem ostatniej próby ratunków z konwulsji jakie drgały upadającym państwem w przeddzień jego zgonu. Pozostała jednakże niezatartym wspomnieniem, do którego chętnie wracały kolejne pokolenia patriotów, wspominając ustawę zasadniczą, która była ostatnim manifestem siły, tradycji i żywotności narodu, a także swoistym testamentem wskazującym, że prawo chronić może przed tyranią, być nosicielem wolności, służyć naprawie. Nie można się zatem dziwić, że w wolnej już Polsce, pierwszym stałym świętem narodowym, który trafił do polskiego kalendarza, było wspomnienie uchwalenia Konstytucji 3 maja, tak jakby twórcy Niepodległej chcieli podkreślić, że nowa Ojczyzna powstała na glebie użyźnionej tradycją prawo-ustrojową dawnej Rzeczpospolitej.

Konstytucja marcowa

Nawiązanie do Ustawy Rządowej już w pierwszych miesiącach funkcjonowania Sejmu Ustawodawczego – jaki zebrał się w lutym 1919 roku – i ustanowienie święta jej uchwalenia, nie było przypadkowe. 6 maja 1919 roku, marszałek Sejmu Wojciech Trąmpczyński powiedział:

„Dziś stanęliśmy przed tym samym zadaniem, jakie ongi miał Sejm Czteroletni przed trzecim maja. I dziś mamy kłaść fundament pod gmach państwowy narodu naszego, mamy zagrodzić drogę wszelkiej możliwej anarchii. Dziś o jakichkolwiek przywilejach nie może być mowy. Ale dziś Ojczyzna żąda od nas – budowniczych Państwa Polskiego – najmniejszej ofiary, ofiary swoich przekonań. Niewątpliwie zdania Wasze rozchodzić się będą, gdy Sejm stanie przed pytaniem, w jaki sposób ma być budowany gmach Rzeczpospolitej. Jeżeli budowa ma być doprowadzona do rychłego, a szczęśliwego końca, każdy z nas winien będzie część swych przekonań złożyć w ofierze na ołtarzu Ojczyzny”

Powracał zatem w swojej myśli do staropolskiego rozumienia prawa jako bariery dla anarchii, która prowadzić mogła nie do wolności, lecz jeszcze większego zniewolenia. Nowa Polska, funkcjonująca w pierwszych latach istnienia na gruncie różnych systemów prawnych, potrzebowała jego jednolitej i spójnej wykładni. Było to potrzebne nie tylko ze względów praktycznych, ale także integrujących i tworzący wspólnotę odradzającego się bytu politycznego. Myśl ta uwidoczniona została w preambule konstytucji uchwalonej 17 marca 1921 roku. Czytamy w niej:

„[…] nawiązując do świetnej tradycji wiekopomnej Konstytucji 3-go Maja — dobro całej, zjednoczonej i niepodległej Matki-Ojczyzny mając na oku, a pragnąc Jej byt niepodległy, potęgę i bezpieczeństwo oraz ład społeczny utwierdzić na wiekuistych zasadach prawa i wolności, pragnąc zarazem zapewnić rozwój wszystkich Jej sił moralnych i materjalnych dla dobra całej odradzającej się ludzkości, wszystkim obywatelom Rzeczypospolitej równość, a pracy poszanowanie, należne prawa i szczególną opiekę Państwa zabezpieczyć — tę oto Ustawę Konstytucyjną na Sejmie Ustawodawczym Rzeczypospolitej Polskiej uchwalamy i stanowimy.”

Konstytucja marcowa, w przeciwieństwie do swojej szlachetnej poprzedniczki, była dokumentem dojrzalszym i bardziej klarownym, odwołującym się do wypracowanych w innych krajach modeli demokratycznego państwa prawa. W centrum systemu ustrojowego znalazł się dwuizbowy parlament. Stała za tym nie tylko tradycja, ale także chęć stworzenia instytucji, które będą się wzajemnie kontrolowały. Na trwale do systemu ustrojowego weszła, powołana przez Józefa Piłsudskiego w lutym 1919 roku, Najwyższa Izba Kontroli, która sprawdzać miała rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych. Stworzony został centralny rząd odpowiadający przed parlamentem, który administrować miał poszczególnymi dziedzinami życia społecznego. Wreszcie na jej mocy zaistnieć miał w rodzimej tradycji urząd prezydenta Rzeczpospolitej, który choć miał ograniczone prawa do kreowania rzeczywistości, to reprezentował swoim autorytetem majestat państwa, był jego przedstawicielem, uosabiał wspólnotę wielokulturowego społeczeństwa.

Ustawa zasadnicza z marca 1921 roku była też dokumentem sankcjonującym emancypacyjne dążenia. Utrwalała w polskim systemie prawa obywatelskie kobiet, deklarowała szacunek dla mniejszości narodowych, ale przede wszystkim jednoznacznie zrywała z przywilejami stanowymi w artykule 96 zaznaczając:

„Wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Urzędy publiczne są w równej mierze dla wszystkich dostępne na warunkach, prawem przepisanych.

Rzeczpospolita Polska nie uznaje przywilejów rodowych ani stanowych, jak również żadnych herbów, tytułów rodowych i innych, z wyjątkiem naukowych, urzędowych i zawodowych. Obywatelowi Rzeczypospolitej nie wolno przyjmować bez zezwolenia Prezydenta Rzeczypospolitej tytułów ani orderów cudzoziemskich.”

Wpisano do niej także szereg gwarancji społecznych i praw obywatelskich, które chronić miały już nie poddanych lecz pełnoprawnych obywateli przed tyranią państwa.

Mała konstytucja – 11 lutego 1919

Nie był to jedyny emancypacyjny wymiar konstytucji. Podobnie jak w przypadku Ustawy Rządowej, dokument marcowy służyć miał wyzwoleniu z okowów praw ustanowionych w okresie zaborów. Polski system prawny do 1919 roku opierał się na ustawodawstwie oktrojowanym, czyli nadanym przez czynnik zewnętrzny. Gmach państwa powstawał na fundamencie aktów prawnych wydanych na mocy aktu 5 listopada 1916 roku i woli dwóch cesarzy – niemieckiego i austro-węgierskiego. Niezależnie od tego, że w 1918 roku Rada Regencyjna Królestwa Polskiego wykonała potężną pracę, która pozwoliła na odbudowę armii, zachowanie ciągłości administracyjnej, czy pokojowe przekazanie władzy i skupienie jej w rękach Józefa Piłsudskiego, ambicją Polaków była manifestacja niezależności i samorządności. Temu służyć miała konstytucja.

Pewnym zerwaniem z obciążeniami przeszłości była tzw. mała konstytucja z 11 lutego 1919 roku, uchwalona przez Sejm Ustawodawczy. Właściwie ustawa ta nie miała stricte charakteru konstytucyjnego. Już sama jej nazwa nie uzurpowała sobie miana konstytucji. Nagłówek aktu prawnego głosił wszak:  Uchwała Sejmu Ustawodawczego z dnia 20 lutego 1919 r. w sprawie powierzenia Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa. Tym niemniej to właśnie ona w sposób bardzo skrótowy opisywała pierwsze urządzenie państwa w dobie porozbiorowej. Było to oczywiście niewystarczające. Właściwe umocowanie prawne państwa mogło być uzyskane tylko przez napisanie i wprowadzenie w życie pełnokrwistej ustawy zasadniczej.

Konstytucja marcowa miała być także gwarantem przetrwania odrodzonej Polski i – podobnie jak w przypadku Konstytucji 3 maja – manifestem woli jej istnienia. Nie przez przypadek prace nad nią zostały na ostatnim etapie gwałtownie przyśpieszone, a posłowie socjalistyczni – choć sceptyczni w stosunku do wielu z jej zapisów – w imię wyższej racji stanu zagłosowali nad jej treścią. Chodziło o to, aby zdążyć z jej uchwaleniem przed zapowiedzianym na 20 marca 1921 roku plebiscytem na Górnym Śląsku. Posłowie wyciągnąć chcieli lekcję z 1920 roku kiedy sytuacja na froncie wojny polsko-bolszewickiej i brak pewności co do dalszego istnienia niepodległego państwa, zaprzepaściły szansę na włączenie do Polski sporych połaci Warmii i Mazur, a także wpłynęło na niekorzystne rozwiązania na terenie Śląska Cieszyńskiego. Przed referendum śląskim chciano zamanifestować, że Polska nie tylko istnieje, ale ma także wolę dalszego funkcjonowania na mocnym gruncie konstytucyjnego prawa.

Nowela sierpniowa – 2 sierpnia 1926

Choć konstytucja marcowa była w wielu wymiarach dokumentem nowoczesnym, to być może pośpiech z jakim ostatecznie ją uchwalono, nie pozwolił dostrzec wad ustrojowych jakie za sobą niosła. Jej demokratyzm nie zapewniał wystarczającej stabilności, tak potrzebnej w trudnych, powojennych czasach. Częste zmiany rządu, wrażenie chaosu i nadmiernego politycznego sporu, rozdrobnienie parlamentu, czy wreszcie poczucie wszechwładzy zanarchizowanego Sejmu i Senatu, wpłynęły na to, że zaczęto coraz poważniej myśleć o takiej zmianie ustawy zasadniczej, aby dawała ona więcej możliwości władzy wykonawczej, a przede wszystkim czyniła z prezydenta Rzeczpospolitej osobę, która w bardziej zdecydowany sposób mogłaby wpływać na losy państwa.

Owocem tej refleksji była tzw. nowela sierpniowa uchwalona 2 sierpnia 1926 roku. Zwiększała ona uprawnienia prezydenckie nadając głowie państwa możliwość rozwiązywania izb parlamentu oraz wydawanie rozporządzeń z mocą ustawy, które następnie miały być – po 14 dniach – przyjęte lub odrzucone przez sejm. Przy okazji wprowadzono także precyzyjniejsze terminy dotyczące składania projektu ustawy budżetowej. Tym samym nowela miała niwelować pozorne lub prawdziwe patologie narosłe w wyniku funkcjonowania systemu ustrojowego stworzonego przez konstytucję marcową.

Konstytucja kwietniowa – 23 marca 1935

Była jednak niestety krokiem ku powolnej likwidacji demokratycznej formy rządu i zastąpienia jej autorytaryzmem. Pogrzebem demokracji była dopiero konstytucja kwietniowa uchwalona z naruszeniem prawa 23 marca 1935 roku, a podpisana przez prezydenta RP miesiąc później. Dzień po podpisaniu weszła w życie. Zrywała ona z dotychczasowym trójpodziałem władzy. Ograniczała wpływ parlamentu na rzeczywistość, a dużą część władzy przerzucała na prezydenta, czyniąc go jednocześnie odpowiedzialnym wyłącznie przed Bogiem i historią. Ten wątek odpowiedzialności naruszał staropolską ideę ocuglowania władzy. Wkładał ją już nie w ramy prawa, które jest królem, lecz nakładał sankcję obojętną, bez możliwości egzekucji. Bóg i historia nie były czynnikami materialnymi. Odwoływano się jedynie do dobrej woli, nie zaś twardej litery prawa. Trudno także mówić o emancypacyjnym charakterze tego dokumentu. Rezygnował on z określania i opisywania swobód obywatelskich streszczając je w cokolwiek enigmatycznym stwierdzeniu iż: Państwo zapewnia obywatelom możność rozwoju ich wartości osobistych oraz wolność sumienia, słowa i zrzeszeń

Tworzony na mocy konstytucji kwietniowej system tylko w jednym wymiarze odwoływał się do polskiej tradycji konstytucyjnej. Nowa ustawa zasadnicza powstać miała jako antidotum na bolączki systemu demokratycznego, pozwolić na sprawniejsze zarządzanie państwem, a także uchronić go przed rosnącymi w siłę potęgami Niemiec i Związku Radzieckiego. Miała zatem ratować byt Niepodległej, zapewnić jej trwały rozwój i zagwarantować istnienie. Choć wrzesień 1939 roku brutalnie zweryfikował te nadzieje, to jednak – gwoli sprawiedliwości – warto dodać, że zapisy konstytucji kwietniowej pozwoliły na zachowanie ciągłości władzy i ich organizację na emigracji. W ten sposób utrwaliła wolę przetrwania i dała asumpt do dalszej walki o niepodległość.

Polecana literatura:

1. A. Ajnenkiel., Konstytucje Polski w rozwoju dziejowym 1791-1997, Warszawa 2001
2. A. Ajnenkiel., Polskie konstytucje, Warszawwa 1991
3. A. Ajnenkiel, W rocznicę Konstytucji 3 Maja, w: Wokół tradycji Konstytucji 3 maja, Niepodległość i Pamięć, r. VII nr 1 (16), Warszawa 2000
4. P. Bała: Pod wezwaniem Boga czy Narodu? Religia a ustrój – studium przypadku polskich konstytucji, Warszawa: 2010
5. J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia Ustroju i Prawa polskiego, Warszawa 2003
6. Dzieje Sejmu polskiego, pod red. J. Bardacha, Warszawa 2011